引言：由云南省土地學會主辦的“美麗云南·七彩空間”——云南省國土空間規劃研討會（第一期）于2019年7月30-31日在昆明云安會都酒店召開，我院蘆忠友董事長受邀參加研究會。會議的圓滿召開，也正式拉開“云南省全面啟動全省國土空間規劃編制工作”的序幕。云南省到2020年基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，到2035年基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。
【國土空間規劃時間軸】
1、2012年11月，十八大報告
將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，提出加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。
2、2013年11月，十八大三中全會
《決定》中，“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制”。
3、2013年12月，中央城鎮化工作會議
會議提出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法。
4、2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》
推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。
5、2014年8月，國家發改委等四部委
聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，部署在全國28個市縣開展“多規合一”試點。
6、2015年4月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》
要堅定不移地實施主體功能區戰略，健全空間規劃體系，科學合理布局和整治生產空間、生活空間、生態空間。
7、2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》
強調“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋”；“支持市縣推進‘多規合一’，統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖”。
8、2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級空間規劃試點方案》
要求各地區深化規劃體制改革創新，建立健全統一銜接的空間規劃體系，提升國家國土空間治理能力和效率。同時將吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等納入試點范圍，形成了9個省空間規劃試點。
9、2017年3月，國土資源部印發《自然生態空間用途管制辦法（試行）》
指出市縣級以上地方人民政府在系統開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，確定城鎮、農業、生態空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，科學合理編制空間規劃，作為生態空間用途管制的依據。
10、2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》
提出“編制空間規劃，要先行開展自由環境承載能力評價，根據監測預警評價結論，科學劃定空間格局、設定空間開發目標任務、設計空間管控措施，并注重開發強度管控和用途管制”。
11、2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》
明確：為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，將國土資源部的職責，國家發展和發改委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責等進行整合，組建自然資源部，對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度等。
12、2018年8月，自然資源部“三定方案”
進一步明確國土空間規劃局的職責為：擬定國土空間規劃相關政策，承擔建立空間規劃體系工作并監督實施。組織編制全國國土空間規劃和相關專項規劃并監督實施。承擔國務院審批的地方國務空間規劃的審核、報批工作，指導和審核設計國土空間開發利用的國家重大專項規劃。開展國土空間開發適宜性評價，建立國土空間規劃實施監測、評估和預警體系。
13、2019年1月，中央全面深化改革委員會
審議通過《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》等文件，會議指出，要科學布局生產空間、生活空間、生態空間，體現戰略性、提高科學性、加強協調性，強化規劃權威，改進規劃審批，健全用途管制，監督規劃實施，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。
14、2019年5月，中共中央辦公廳、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》
意見指出，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署，具有重大意義。
15、2019年5月，自然資源部發《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》
通知指出，全面啟動國土空間規劃編制，實現“多規合一”，建立“多規合一”的國土空間規劃體系并監督實施。按照自上而下、上下聯動、壓茬推進的原則，抓緊啟動編制全國、省級、市縣和鄉鎮國土空間規劃（規劃期至2035年，展望至2050年），盡快形成規劃成果。
所以，國土空間規劃的要求和目標即為發揮戰略性、科學性、協調性、權威性的作用，健全用途管制，并對各專項規劃起到指導和約束的作用。
【國土空間規劃意義】
1、解決規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題；
2、建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局；
3、綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措；
4、堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段；
5、保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。
通過梳理國內部分地區“多規合一”的試點成果及當前浙江、廣西、廣州、武漢、廈門等省市國土空間規劃試點編制的情況，結合國內學者關于國土空間規劃編制的研究探索，以及各大設計機構已經形成的階段性研究成果，應該說在具體的研究和編制內容上，有以下幾個基本共識：
第一，對當前執行的規劃情況進行統一的實施評價，全面掌握現行規劃存在的突出矛盾和問題。
第二，全面開展“雙評價”工作，即資源環境承載力評價和國土空間適宜性評價兩個方面。
第三，進一步劃定“三線”工作，明確空間管控重點與機制。再次基礎上，進一步劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界。
第四，規劃編制的序列，采用縱向傳導和橫向傳導同步推進。
【國土空間規劃報批和審查要點】
按照“管什么就批什么”的原則，對省級和市縣國土空間規劃，側重控制性審查，重點審查目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系等，并對規劃程序和報批成果形式做合規性審查。各級國土空間規劃審查要點如下：
1、省級國土空間規劃審查要點包括：
①國土空間開發保護目標;
②國土空間開發強度、建設用地規模，生態保護紅線控制面積、自然岸線保有率，耕地保有量及永久基本農田保護面積，用水總量和強度控制等指標的分解下達;
③主體功能區劃分，城鎮開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田的協調落實情況;
④城鎮體系布局，城市群、都市圈等區域協調重點地區的空間結構;
⑤生態屏障、生態廊道和生態系統保護格局，重大基礎設施網絡布局，城鄉公共服務設施配置要求;
⑥體現地方特色的自然保護地體系和歷史文化保護體系;
⑦鄉村空間布局，促進鄉村振興的原則和要求;
⑧保障規劃實施的政策措施;
⑨對市縣級規劃的指導和約束要求等。
2、國務院審批的市級國土空間總體規劃審查要點，除對省級國土空間規劃審查要點的深化細化外，還包括：
①市域國土空間規劃分區和用途管制規則;
②重大交通樞紐、重要線性工程網絡、城市安全與綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等設施布局，城鎮政策性住房和教育、衛生、養老、文化體育等城鄉公共服務設施布局原則和標準;
③城鎮開發邊界內，城市結構性綠地、水體等開敞空間的控制范圍和均衡分布要求，各類歷史文化遺存的保護范圍和要求，通風廊道的格局和控制要求;城鎮開發強度分區及容積率、密度等控制指標，高度、風貌等空間形態控制要求;
④中心城區城市功能布局和用地結構等。
其他市、縣、鄉鎮級國土空間規劃的審查要點，由各省(自治區、直轄市)根據本地實際，參照上述審查要點制定。
【集團國土空間規劃技術路線圖】
【“多規合一”案例分享】
《云南省昭通市巧家縣城鄉總體規劃（2015-2030）》
本規劃按照“四個全面”戰略布局和“五位一體”發展總體要求，堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展理論，有序推進巧家新型城鎮化建設，實現美麗巧家和諧發展目標，促進規劃體制改革創新，建立空間規劃體系，推進“多規合一”。
本規劃包含七個章節：總則、資源環境承載力評價、多規協調、巧家縣縣城城鎮體系規劃、規劃區統籌規劃、巧家縣中心城區規劃、規劃實施引導、附則。規劃立足巧家縣“國家重點生態功能區”定位，統一空間技術標準體系，落實“國民經濟和社會發展規劃”的發展戰略和目標，在不突破“土地利用總體規劃”各項約束性指標 及土地用途管制的前提下，結合“林地保護利用規劃”相關要求，明確“城鄉規劃”發展空間布局。按照多規用地沖突協調處理原則，在消除用地差異的基礎上，整合各類規劃要素，形成“一張圖”，達到巧家縣“多規合一”的目的。
